31省份2022隐性债务化解报告：七省份超额完成任务
作 者丨杨志锦
编 辑丨林虹
图 源丨视觉中国
截至2月14日，全国31个省份都披露了《2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》（以下简称“预算报告”），这是观察各省隐性债务化解进展的重要窗口。
据21世纪经济报道记者梳理，共有7个省份表示超额完成2022年化债任务。一些省份还披露了化债进度情况，其中广东、北京完成隐性债务清零，广西、宁夏隐性债务化解50%以上——四省隐性债务化解进度快于全国平均水平。
展望2023年，多个省份提出要继续推动隐性债务展期重组和发行地方政府债券置换隐性债务，其中前者通过金融机构进行借新还旧，后者需关注隐性债务建制县风险化解试点是否会重启。此外，多个省份表示要强化融资平台治理，预计城投行业将会迎来强监管。
七省份超额完成隐性债务化解任务
地方债主要包括法定政府债务及隐性债务。其中，法定政府债务是指政府负有偿还责任的债务。而隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
2018年10月，监管部门已完成了隐性债务的摸底统计。“通过这次摸底大致了解了政府隐性债务的趋势、构成及结构特点，有助于我们识别并防范风险，为之后的风险防范化解铺平了道路。通过那次摸底的基础，我们真正开始化解隐性债务工作。”一位财政系统债务监管人士称。
对于隐性债务的处理，监管提出两大方向：一方面坚决遏制增量，另一方面积极稳妥化解存量。诸多地方公布了隐性债务化解方案，大多要求在5-10年间将隐性债务化解完毕。
记者根据预算报告梳理，共有7个省份表示超额完成2022年化债任务。江苏、河南、陕西、甘肃四省表示，超额完成年度化债计划；天津市表示，超进度完成既定的隐性债务化解任务，没有出现一笔逾期违约；广西表示，全区完成截至2022年末政府隐性债务累计化解计划的150%以上。
宁夏表示，全区政府全口径债务总额较2021年底减少139亿元，总体债务率较2020年下降17个百分点。2022年全区化解隐性债务213亿元，连续5年超额完成隐性债务化解任务。
“因为2018年上报方案时细化到每一年，如果某一年化债规模超过计划化解的规模，就是超额完成任务。” 前述财政系统债务监管人士称。
值得注意的是，2021年有五个省份完成或者超额完成了当年隐性债务化解任务，而2022年这一数量变为七个，相比上年增加两个。当然，这是根据预算报告文本进行梳理得出的结果，其他省份未提及并不代表任务未完成。
从进度看，去年12月财政部部长刘昆撰文称，这些年我们坚持底线思维，统筹发展和安全，政府法定债务余额与国内生产总值之比控制在50%以下，地方隐性债务减少1/3以上，财政状况健康、安全，为应对新的风险挑战留出足够空间。
而广东和北京则完成了隐性债务清零。广东省称，2021年底实现全省存量隐性债务全部化解目标，2022年顺利完成化债结果核实认定、隐性债务风险隐患清理整顿等既定工作，如期高质量完成试点任务。北京表示，提前三个月完成中央提出的全域无隐性债务试点任务要求，由此成为第二个实现隐性债务清零的省份。
虽然无法实现整个省份隐性债务清零，但一些省份力争个别市县清零。内蒙古提出，2022年落实“四个一批”化债措施，为49个债务高风险旗县贴息42.1亿元，推动3个旗区隐性债务清零。
展望2023年，一些省份继续提出推动市县隐性债务清零，比如新疆提出，按时足额完成隐性债务年度化解任务，鼓励有条件的地州市实现隐性债务清零。
置换与重组
据记者梳理，2022年各地化债举措主要有安排财政资金偿还，出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，利用项目结转资金、经营收入偿还，合规转化为企业经营性债务，通过借新还旧、展期方式偿还等。诸多地方将展期重组作为重要的缓释风险的方式。
比如天津市表示，积极加强与金融机构协调沟通，对高息债务开展“削峰”管理，依法合规做好债务缓释，优化期限结构、降低利息负担。辽宁省表示，推进“银政企”协作，帮助市县将非标高息或到期隐性债务进行展期或重组，缓释到期债务风险。
早在2018年，国务院办公厅印发的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》就提出，在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。
多位银行人士反馈，2019年来隐性债务重组、置换开始增加。但所置换的隐性债务要求对应具体项目，且原有存量债务发生时间需在2017年7月14日第五次金融工作会议召开之前。此外，要求原项目财务可持续。置换方式包括贷款置换贷款、贷款置换非标、信用债置换非标等。
前述财政系统人士称，除收益要求外，金融机构隐性债务置换必须遵循几个原则：平等协商，市场化法制化是前提；具体操作中，按照项目一一对应到期债务实施，而不是“打捆”；融资资金只能用于还本；借新还旧期限有限制，原则上小于化债期限；在隐性债务系统全过程登记反映，确保全过程可跟踪追溯。
一些地方仍将隐性债务展期重组作为2023年的重要化债方式。比如湖南省提出，鼓励金融机构不抽贷、不停贷、减息置换存量债务，确保存量债务不断链，结构持续优化，成本持续降低。
1月7日，人民银行党委书记、银保监会主席郭树清也表示，将积极配合化解地方政府隐性债务风险。督促金融机构增强风险管理能力。有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担。
记者采访的业内人士认为，郭树清所提及的地方政府债务置换应该属于前述置换方式。但金融机构隐性债务置换已进行了四年多，符合置换条件的隐性债务可能所剩不多，如果置换条件有些松动则将是新突破。
值得注意的是，对于2023年的化债方式，一些地方也提出通过发行地方政府债券置换隐性债务。贵州省提出，争取高风险建制市县降低债务风险试点等政策支持，通过发行政府债券置换隐性债务，优化地方债务结构，降低债务成本。青海省也提出，积极争取县级化债试点，多渠道、多手段盘活资金资产，重点化解“非标”债务风险，全力完成年度隐性债务化解任务。
据了解，此前推出的县级化债试点主要是建制县隐性债务风险化解试点，其特点是可以发行地方政府特殊再融资债券置换隐性债务。再融资债券置换隐性债务的过程中，隐性债务余额明显减少，政府债务余额增加，减少的规模和增加的规模相等。这就要求地方政府债务余额仍低于限额，相应才有置换的空间。
财政部数据显示，2022年末全国地方政府债务限额为37.6万亿元，同期地方政府债务余额35万亿，意味着可利用的最大空间为2.6万亿，其中一般债、专项债分别为1.5万亿、1.1万亿。在多个地方提及相关表述后，市场也在高度关注建制县隐性债务风险化解试点是否会重启。
强化融资平台治理
在2023年的化债计划中，多个省份表示要强化融资平台公司治理，预计融资平台将会迎来强监管。
如江苏省提出，加强地方政府融资平台公司治理，防止地方国有企事业单位“平台化”，积极配合防范化解重要领域风险。宁夏提出，建立融资平台名录统计监测制度，对融资平台公司分类管理、分账核算，推进市场化转型改革，逐步剥离政府融资功能，形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制。
而在去年的财政工作会议上也提出了融资平台的相关内容。记者根据财政部部长刘昆三年财政工作会议讲话稿梳理发现，2021年和2022年讲话稿没有融资平台相关的内容，但2023年相关内容明显增多。
在对未来风险研判部分，刘昆表示，要坚持系统观念，高度警惕各类风险的关联性、传染性，加强对地方政府隐性债务、地方政府融资平台、基层“三保”、财经纪律等矛盾问题的预研预判，下先手棋，打主动仗。在部署2023年任务部分，则明确提出要强化融资平台公司治理，并提出多项具体措施。
刘昆今年初在接受采访时表示，规范管理地方政府融资平台公司，是防范地方政府债务风险的重要内容。下一步，我们将进一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，促进财政可持续发展。
北方省份某区县财政局人士表示，我们要求制订融资平台转型方案。方案内容必须包括平台公司的转型定位，对公益性资产、储备土地等不合规资产的相关剥离计划，对存量债务的逐项化解计划，转型的目标、具体措施等。
据记者梳理，2017年以来，重庆、湖南、陕西、山东、甘肃等省份已印发融资平台转型方案，大多要求市级平台公司数量控制在3个以内，县级平台公司控制在2个以内。
山西预算报告中也指出，2022年研究制定推进市县融资平台公司市场化转型指导意见，在加快推进平台公司转型中同步化解风险。河南省预算报告在回顾2022年工作时称，针对市县部分平台公司债务规模增长较快、风险隐患不断集聚的情况，呈请印发关于推进地方政府融资平台公司市场化转型发展的有关意见。
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